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新修訂《土地管理法實施條例》主要亮點和四大“遺憾”

2021年08月17日 來源:今日國土

  新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日施行,但與之配套的《土地管理法實施條例》卻有點“難產”。有的省份只能先行一步,比如2021年1月15日,江蘇率先出臺了新修訂的《江蘇省土地管理條例》,其他省份也都基本形成了征求意見稿,但沒敢搶跑。盼望著,盼望著,修訂后的《土地管理法實施條例》終于出臺了,自2021年9月1日起施行。
  新《條例》雖然有不少亮點,可概括為“四個一、四個嚴禁、七個明確”但也有些長期困擾基層的問題還是沒有得到解決,留下了四大“遺憾”。
  一個加重:主要是加重了對土地違法行為的處罰力度。這次修訂《條例》在處罰方面修改力度最大,主要是補了兩個“漏洞”,一是增加了違法占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚應當承擔的法律責任規定,二是解決了沒收的新建的建筑物和其他設施交給誰的問題。當然,最重磅的是大幅提高了對違法占地、違法轉讓等違法行為罰款的處罰額度。比如此前對違法占地的處罰額度是每平方米30元以下,這次提高到了100—1000元,也就是說,今后對違法占地,要罰就罰個“傾家蕩產”。
  一個優化:主要是針對建設用地審批難、審批慢、程序復雜等問題,立足“放管服”改革,進一步優化建設用地審批流程。新《土地管理法》已調整農用地轉用審批權限,取消了省級人民政府批準的征地報國務院備案。隨后,2020年3月1日,國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》,2020年3月6日,自然資源部印發《關于貫徹落實<國務院關于授權和委托用地審批權的決定>的通知》。2021年7月8日,安徽省政府率先發布《關于委托用地審批權的決定》,提出將依法由省政府審批的分批次農用地轉用、土地征收及城鄉建設用地增減掛鉤實施規劃事項,委托給設區市和縣級市、省直管縣人民政府批準,應該說在“放權”方面力度很大。新《條例》主要是對建設用地審批流程做了進一步優化。
  一個細化:一是細化土地征收程序。新《土地管理法》對土地征收范圍、程序、補償標準方面已有新的規定,新《條例》主要是對征地程序具體細化。一個延長:在保留臨時用地的期限一般不超過二年規定的基礎上,新《條例》主要是提出對建設周期較長的交通、水利、能源等基礎設施建設使用的臨時用地,期限可延長到四年。
  四個禁止:主要針對近年來一些地方政府和社會資本“盯上”了宅基地這塊蛋糕,尤其是山東等地大力推行“合村并居”引發的問題,提出了“四個禁止”規定:一是禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地,二是禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地,三是禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件,四禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。
  七個明確:一是明確嚴格控制耕地“非糧化”。這是著眼國家糧食安全,在過去強調遏制“非農化”基礎上,提出對耕地實行特殊保護,規定嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。今年出臺的《鄉村振興促進法》也有這樣的規定:嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。二是明確耕地保護的責任主體。過去一直這樣要求,這次主要是從行政法規層面予以明確,提出耕地保護的責任主體是省級人民政府。三是明確建立耕地保護補償制度。這也是有些地方已經探索和實踐的做法,這次也是從行政法規上做出明確規定。四是明確集體經營性建設用地入市交易規則。允許集體經營性建設用地入市,與國有建設用地同權同價,是新《土地管理法》重大突破,新《條例》主要是進一步明確了入市交易規則,但具體操作性辦法還要等待國家出臺《關于穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市工作的指導意見》。五是明確構建國土空間規劃管理制度。沒有太新的內容,主要是將一些政策性規定上從行政法規層面予以明確。六是明確土地督察內容。新《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度,《條例》主要是明確了土地督察的六大核心內容。七是明確掛牌出讓法律地位。
  另外,新《條例》還有不少新的規定。比如:限制了未利用地開發利用,規定具有重要生態功能的未利用地應當依法劃入生態保護紅線,實施嚴格保護。明確了搶栽搶建不予補償,提出自征收土地預公告發布之日起,任何單位和個人不得在擬征收范圍內搶栽搶建;違反規定搶栽搶建的,對搶栽搶建部分不予補償等。
  當然,新修訂的《土地管理法實施條例》也留下了一些遺憾,基層盼望的一些難題還是沒有給出解決方案。主要是四個問題:
  一是嚴格約束規劃修改問題。由于土地利用總體規劃和城鄉規劃缺少剛性約束,長期以來普遍存在調整過于隨意和頻繁問題,可以說地方“想怎么改就怎么改,想什么時候改就什么時候改”,有的地方甚至出現為違法用地項目在永久基本農田“開天窗”的怪事兒。但這次修訂《條例》沒有明確什么情形才可以調整國土空間規劃,也沒提怎么調。目前正在起草《國土空間規劃法》,只能寄希望于在此新法中予以明確。但已出臺的《江蘇省土地管理條例》對此問題非常重視,通過地方立法以增強規劃的剛性約束,提出只有三種情形可以按照法定程序修改國土空間規劃,即國家重大戰略調整、重大項目建設、行政區劃調整。
  二是對違法占用建設用地、未利用地上建筑物的處置問題。現行的《國土資源違法行為查處工作規程》提出:“違法占用的土地為建設用地和未利用地的,對地上建設物和其他設施,由違法當事人與合法的土地所有者或使用者協商處置,涉及違反《城鄉規劃法》的,應當轉交城鄉規劃主管部門處理。”在實際執法中,這條規定一方面存在爭議,一方面很難操作。但新《土地管理法》,新《條例》,對這種情形仍未作出明確具體規定。目前只有新修訂的《江蘇省土地管理條例》對這個問題給出了明確規定:“違反國土空間規劃,未經批準,或者采取欺騙手段騙取批準,或者超過批準的數量非法占用建設用地、未利用地的,由自然資源主管部門責令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施,可以按照非法占用土地每平方米一百元的標準處以罰款”。
  三是關于農業農村部門與自然資源部門對宅基地執法的職責爭議問題。新《土地管理法》實施后,由于農業農村部門對“地類”出現不同理解,導致各地因宅基地執法普遍出現扯皮問題。《土地管理法實施條例》(送審稿)曾針對《土地管理法》第七十五條作出解釋,提出:“農村村民擅自在耕地上建住宅的,依據《土地管理》第七十八條規定,由縣級以上人民政府農業農村主管部門進行處罰。”但這次修訂的《條例》,最終沒有采納了這條解釋性規定,關于宅基地執法職責爭議問題,還是沒有得到根本解決。
  四是關于增加行政強制權問題。這個問題一直爭議很大。一種觀點認為基層自然資源部門在制止違法用地階段,缺少“長牙齒”的執法手段,只能動口不能動手,難以將違法用地“消滅在初始,解決在萌芽”,造成后期執法難度大、成本高;一種觀點認為,自然資源部門如果擁有行政強制權,會引火燒身,增加責任風險。《土地管理法實施條例》(送審稿)曾提出:“對責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的,建設單位或者個人必須立即停止施工,自行拆除;對繼續施工的,作出行政處罰決定的機關可以查封、扣押施工設備和材料。”但這次修訂的《條例》,也沒采納這條規定,也就是說,在土地執法中,依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》,自然資源部門仍然沒有行政強制權。賦予自然資源部門行政強制權問題,比如查封、扣押權,也只能依靠省級《條例》自行解決了。(許光輝)

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