發布土地信息
農村土地網 > 法制時空 > 土地違法

最高法院:政策改變導致政府收回已出讓土地,應當如何賠償?

2021年09月13日 來源:民商事裁判規則

  特別提示:凡本號注明“來源”或“轉自”的作品均轉載自媒體,版權歸原作者及原出處所有。所分享內容為作者個人觀點,僅供讀者學習參考,不代表本號觀點。

  閱讀提示:根據《民法典》第五百六十六條規定,合同因違約解除的,解除權人可以請求違約方承擔違約責任。在國有建設用地使用權出讓合同中,由于地方規劃調整等政策原因導致合同無法繼續履行的情形,政府方是否構成違約呢?若構成違約,又應當如何承擔違約責任?本文將通過梳理一則最高法院判例,釋明此類問題。

  裁判要旨

  由于政策改變,導致政府收回已出讓土地的,政府構成違約。應當返還土地出讓金、編制方案退還相應款項并賠償損失。若違約行為是在地方規劃調整和有利于公共資源有效利用的前提下做出的,另一方當事人應當積極配合,及時與政府進行磋商解決,避免損失擴大。

  案情簡介

  一、2003年,銅川市政府與西部投資集團就建設世紀花園項目開發建設用地事宜簽訂《協議書》。銅川市新區土地局與西部投資集團簽訂《國有土地使用權出讓合同》,其中對土地面積、土地出讓金數額、支付時間及支付方式進行了約定。

  二、2003年—2007年,西部投資集團交納土地出讓金共計880.85325萬元。此外,經新區管委會同意,銅川市市委辦公樓建設工程款折抵土地出讓金1345.609萬元。

  三、2010年1月14日,銅川市政府決定解除原《出讓合同》,編制方案補償西部投資集團,并按現行供地政策對土地進行公開招拍掛出讓。后,案涉土地由碧桂園拍得,并簽訂《國有土地使用權出讓合同》。

  四、西部投資集團起訴請求判令自然資源局、新區管委會返還土地出讓金并賠償損失。自然資源局應訴稱其非適格主體,新區管委會主張《出讓合同》無效。

  五、陜西高院認為新區管委會不再履行協議構成違約,一審判決《出讓合同》有效,尚未履行部分予以解除;自然資源局、新區管委會返還西部投資集團土地出讓金并賠償資金占用損失。自然資源局、新區管委會不服提起上訴。

  六、最高院二審認為《出讓合同》應予解除,一審確定返還土地出讓金金額無誤,判決駁回上訴,維持原判。

  裁判要點

  本案的核心爭議在于《出讓合同》應否解除、賠償金額如何確定,圍繞上述爭議焦點,人民法院做出的裁判要點如下:

  第一,案涉合同均真實有效,雙方應當遵守。根據相關會議精神,政府決定不再繼續履行案涉合同,此行為構成違約。西部投資集團已支付的土地出讓金應當予以返還,《出讓合同》尚未履行部分應予解除。

  第二,新區管委會應當返還土地出讓金,按《處置方案》向西部投資集團退還款項,并賠償資金占用損失。

  第三,自然資源局為市國土資源局派出機構,是本案適格被告,應當共同承擔責任。

  實務經驗總結

  前事不忘,后世之師,我們在處理大量類似案例的基礎上,現將最高法院在本案民事判決書中所涉及的實務要點總結如下,以供參考。

  1.合同未經批準不必然導致無效。《民法典》合同編規定的以批準作為生效條件的合同,該批準屬于合同的特別生效條件,而非導致合同無效的強制性規定。本案中,合同雙方即采取簽訂協議在先,報請省級人民政府批準在后的方式。此外,雙方當事人在合同中約定對所涉項目進行分期分批開發建設,銅川市新區土地局根據每期開發的面積和已付的土地出讓金數額,逐批次上報省廳用地,同時按照省廳批準的實際用地面積分批核發證書不違反法律規定。

  2.因政策變化導致合同無法履行的,應當及時與政府溝通。在地方規劃調整和有利于公共資源有效利用的前提下,地方政府可能存在違約行為。此時,應當積極配合、及時反饋,商定彌補損失的途徑。本案中,西部投資集團在相關政策和規劃改變后,沒有及時與自然資源局和新區管委會進行磋商解決,存在放任損失任意擴大的故意。因存在此過錯,一審法院認定其主張的損失賠償金額過高,予以調減。

  (我國并不是判例法國家,本文所引述分析的判例也不是指導性案例,對同類案件的審理和裁判中并無約束力。同時,尤其需要注意的是,司法實踐中,每個案例的細節千差萬別,切不可將本文裁判觀點直接援引。北京云亭律師事務所律師對不同案件裁判文書的梳理和研究,旨在為更多讀者提供不同的研究角度和觀察的視角,并不意味著北京云亭律師事務所律師對本文案例裁判觀點的認同和支持,也不意味著法院在處理類似案件時,對該等裁判規則必然應當援引或參照。)

  相關法律法規

  《中華人民共和國民法典》(2021.1.1施行)

  第五百零二條依法成立的合同,自成立時生效,但是法律另有規定或者當事人另有約定的除外。

  依照法律、行政法規的規定,合同應當辦理批準等手續的,依照其規定。未辦理批準等手續影響合同生效的,不影響合同中履行報批等義務條款以及相關條款的效力。應當辦理申請批準等手續的當事人未履行義務的,對方可以請求其承擔違反該義務的責任。

  依照法律、行政法規的規定,合同的變更、轉讓、解除等情形應當辦理批準等手續的,適用前款規定。

  第五百六十六條合同解除后,尚未履行的,終止履行;已經履行的,根據履行情況和合同性質,當事人可以請求恢復原狀或者采取其他補救措施,并有權請求賠償損失。

  合同因違約解除的,解除權人可以請求違約方承擔違約責任,但是當事人另有約定的除外。

  主合同解除后,擔保人對債務人應當承擔的民事責任仍應當承擔擔保責任,但是擔保合同另有約定的除外。

  《中華人民共和國合同法》(已失效)

  第四十四條依法成立的合同,自成立時生效。

  法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的,依照其規定。

  第九十七條合同解除后,尚未履行的,終止履行;已經履行的,根據履行情況和合同性質,當事人可以要求恢復原狀、采取其他補救措施,并有權要求賠償損失。

  法院判決

  圍繞上述爭議焦點,最高法院在本案民事判決書的“本院認為”部分的論述如下:

  (一)關于一審法院認定案涉《國有土地使用權出讓合同》有效是否有誤的問題。首先,根據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條第二款的規定,“本解釋實施前,開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同,起訴前經市、縣人民政府土地管理部門追認的,可以認定合同有效。”本案中,銅川市人民政府與西部投資集團簽訂的《協議書》及銅川市人民政府于2010年1月14日作出的會議紀要均可證明銅川市人民政府對案涉《國有土地使用權出讓合同》是認可的,新區土地局作為新區管委會的內設機構,對于銅川市人民政府作出的上述決議應予執行,因此銅川市人民政府的上述意思表示與新區土地局事后追認的法律效果是一致的,一審法院由此認定案涉土地使用權出讓合同取得了土地管理部門的同意并無不當。其次,雖然在簽訂《國有土地使用權出讓合同》時案涉土地系農用地,但合同雙方當事人約定對案涉項目進行分期分批開發建設,新區土地局根據開發情況逐批次上報省廳用地,同時按照省廳批準的實際用地面積分批核發“建設用地批準書”和“國有土地使用權證”不違反法律、行政法規的強制性規定。第三,案涉《國有土地使用權出讓合同》簽訂時沒有完成土地審批和征收手續,故不具備公開競價的條件,一審法院因此認定案涉土地系西部投資集團協議取得是正確的。綜上,一審法院認定案涉《國有土地使用權出讓合同》有效并無不當。

  (二)關于一審法院判決解除《國有土地使用權出讓合同》尚未履行部分是否有誤的問題。新區管委會于2010年3月30日已經明確表示拒絕繼續履行《國有土地使用權出讓合同》,并通知了西部投資集團。在一審審理過程中,西部投資集團亦訴請對該《國有土地使用權出讓合同》予以解除。并且,自然資源局已經就案涉《國有土地使用權出讓合同》項下未交付土地與案外人簽訂了《國有土地使用權出讓合同》,本案當事人已無繼續履行《國有土地使用權出讓合同》的可能,一審法院由此判決解除《國有土地使用權出讓合同》尚未履行部分并無不當。另外,西部投資集團關于僅請求解除《國有土地使用權出讓合同》中已經出讓給案外人的部分土地與其在一審審理過程中補充提出的訴訟請求及其提交的《情況說明》載明的內容不符,本院不予支持。

  (三)關于一審法院判決自然資源局、新區管委會返還西部投資集團土地出讓金987.69545萬元是否有誤的問題。對于已經交付的出讓金,雙方存在爭議的為1389.71295萬元工程款是否應當全部折抵為土地出讓金。本案當事人在案涉《協議書》和《國有土地使用權出讓合同》中均明確作出以工程款折抵土地出讓金的意思表示,而折抵手續僅為該行為的程序性手續,折抵手續辦理與否并不能阻卻折抵行為的實際發生。依據案涉《國有土地使用權出讓合同》的規定,“先用乙方為銅川市人民政府西院辦公區施工建設的未墊付資款1389.71295萬元折抵一部分出讓金。這部分土地出讓金的標準是4.5萬元/畝。”并且在陜西新型公司出具的《情況說明》證明折抵事實的情況下,新區管委會亦沒有提供相應證據證明,在該工程款自2002年結算以來,其向陜西新型公司履行過該筆工程款的付款義務。故應認定該1389.71295萬元工程款已折抵土地出讓金。西部投資集團一期項目土地出讓金應繳896.4萬元,實際繳納494.3825萬元,以工程款沖抵土地出讓金1389.71295萬元,故自然資源局、新區管委會應當返還西部投資集團土地出讓金987.69545萬元。

  (四)關于一審法院對于賠償損失的土地范圍及數額的認定是否有誤的問題。首先,《國有土地使用權出讓合同》約定的土地價格為4.5萬/畝,西部投資集團已折抵土地出讓金的987.69545萬元工程款對應的未支付土地計算為219.49畝,新區管委會、自然資源局應當對該部分未交付土地承擔違約責任,向西部投資集團支付相應的違約金。其次,因新區管委會自2010年3月30日出臺《關于新區八宗供地遺留問題具體處置方案的批復》起,已經以實際行為表示拒絕繼續履行合同,所以以該時間作為利益損失的起算點并無不當。第三,《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規定》第二條規定,“民法典施行前的法律事實引起的民事糾紛案件,當時的法律、司法解釋有規定,適用當時的法律、司法解釋的規定,但是適用民法典的規定更有利于保護民事主體合法權益,更有利于維護社會和經濟秩序,更有利于弘揚社會主義核心價值觀的除外。”最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(二)》第二十九條第一款規定,“當事人主張約定的違約金過高請求予以適當減少的,人民法院應當以實際損失為基礎,兼顧合同的履行情況、當事人的過錯程度以及預期利益等綜合因素,根據公平原則和誠實信用原則予以衡量,并作出裁決。”因自然資源局、新區管委會的違約行為是在地方規劃調整和有利于公共資源有效利用的前提下做出的,且西部投資集團在相關政策和規劃改變后,沒有及時與自然資源局和新區管委會進行磋商解決,存在放任損失任意擴大的故意。鑒于西部投資集團主張的324208127元的損失賠償金額過高,一審法院對其予以調整,比照案涉土地同批次解決的其他七宗地的賠償方式及數額來計算西部投資集團的損失數額,并酌定按全國銀行間同業拆借中心公布的貸款市場報價利率(LPR)的二倍計算至實際給付之日止的資金占用損失,并無明顯不當。

  (五)關于自然資源局是否為本案適格被告的問題。根據一審法院查明的事實,國土局新區分局成立后,承繼原新區土地局有關土地利用和土地使用權出讓的相關職能,而國土局新區分局為自然資源局的派出機構,故一審法院認定自然資源局為本案適格被告,應當共同承擔責任并無不當。

  (六)關于一審法院是否存在程序違法的問題。首先,新區管委會主張一審法院審理超出法律規定期限,程序違法。本院經審查一審案件卷宗材料,一審法院已依法辦理扣除案件審理期限的手續,本案不存在超期審理的情形,對于新區管委會提出的該項主張,本院不予支持。其次,依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百零二條第一款、第二款的規定,“當事人因故意或者重大過失逾期提供的證據,人民法院不予采納。但該證據與案件基本事實有關的,人民法院應當采納,并依照民事訴訟法第六十五條、第一百一十五條第一款的規定予以訓誡、罰款。當事人非因故意或者重大過失逾期提供的證據,人民法院應當采納,并對當事人予以訓誡。”西部投資集團在一審庭審結束后提交的證據與案件的基本事實有關,一審法院對該證據予以采信并無不當。

  案件來源

  西部投資集團有限公司、銅川市自然資源局等建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事判決書【最高人民法院(2021)最高法民終347號】

  延伸閱讀

  有關國有土地使用權出讓的問題,以下是我們在寫作中檢索到與該問題相關的最高法院案例及裁判觀點,以供讀者參考。

  裁判規則一:街道辦不可作為國有土地使用權出讓主體。

  案例一:最高人民法院在德州振業建筑建材有限公司、高樹嶺與德州市德城區新華街道辦事處建設用地使用權出讓合同糾紛再審民事裁定書【(2017)最高法民申770號】中認為,“一、新華街道辦作為國有土地使用權出讓主體訂立案涉《征用土地協議書》,違反了《中華人民共和國城市房地產管理法》第十五條關于“土地使用權出讓,應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”的規定和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十一條、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條的規定,原審法院據此認定案涉《征用土地協議書》無效并不違反《合同法》第五十二條關于違反法律、行政法規強制性規定的合同應認定無效的規定,新華街道辦關于原審法院適用法律錯誤的第三項再審申請理由不能成立,本院不予支持。

  二、根據原審法院查明的事實,華行公司與新華街道辦訂立的案涉《征用土地協議書》中有關205.16畝土地的內容實質系就建設用地使用權出讓有關問題進行約定。華行公司依據該協議書支付了相應款項,其依法享有對新華街道辦的債權。華行公司與振業公司、高樹嶺訂立《債權轉讓合同》后,通過郵局特快專遞送達通知,通知了新華街道辦有關上述債權的轉讓情況,該債權轉讓對新華街道辦發生法律效力。故新華街道辦的第一項再審申請理由不能成立,本院不予支持。

  三、新華街道辦以“行政事業性收費同意收款收據”的形式向華行公司開具了金額為815950元的收據,該收據明確載明交款單位為華行公司。新華街道辦關于其中部分款項實際為宏銀生物公司、宏銀被服公司繳納的主張,依據不足,不能成立。耕地開墾費系在土地征收過程中依法應向農民集體予以補償的費用,華行公司代新華街道辦支付的耕地開墾費425484元,新華街道辦應予返還。振業公司、高樹嶺持有1694290元案涉耕地占用稅及契稅的完稅憑證原件,該費用系由華行公司在履行案涉《征用土地協議書》過程中實際支付,原審法院據此判決新華街道辦賠償該稅款本金并無不妥。故原審法院對新華街道辦應當返還及賠償的有關款項具體數額的認定依據充分,新華街道辦第二項再審申請理由不能成立,本院不予支持。

  四、案涉《征用土地協議書》系華行公司與新華街道辦簽訂,并不涉及宏銀生物公司和宏銀被服公司實際權益,華行公司與宏銀生物公司、宏銀被服公司是否存在合作關系及其他法律關系,不影響本案處理,宏銀生物公司和宏銀被服公司亦并未就本案訴訟主體問題提出異議,故新華街道辦關于原審法院遺漏必須參加訴訟的當事人的第四項再審申請理由不能成立,本院不予支持。

  五、利息屬于法定孳息,在未超過振業公司、高樹嶺訴訟請求具體數額的情況下,原審法院依照《合同法》第五十八條的規定,判決新華街道辦返還因合同無效應予返還的款項及相應利息,并不屬于超出訴訟請求的法定再審情形。故新華街道辦的第五項再審申請理由不能成立,本院不予支持。”

  裁判規則二:國有建設用地使用權的出讓應當按照規定程序進行,未招標或招拍掛程序不正當的出讓行為無效。

  案例二:甘肅省高級人民法院在武威市天景房地產開發有限公司與甘肅榮寶科技股份有限公司等與武威市自然資源局涼州分局二審民事判決書【(2021)甘民終86號】中認為,“首先,根據《中華人民共和國合同法》第五十二條第四款的規定,損害社會公共利益的合同無效。《西部榮寶雙創園暨創業園廣場項目建設意向協議》與三份《國有建設用地使用權出讓合同》形式上獨立,但從對出讓地塊位置、價格等約定的內容看,三份《國有建設用地使用權出讓合同》實際是對《西部榮寶雙創園暨創業園廣場項目建設意向協議》約定出讓地塊的實際履行。《意向協議》是涼州區人民政府基于雙創園項目與榮寶公司協商,合作方式是由榮寶公司投資項目建設資金,涼州區人民政府優惠配置土地。雙方在土地招拍掛前,通過協商的方式在《意向協議》中已經議定了案涉地塊的價格。除此之外,雙方還約定將榮寶公司選定的地塊以凈地方式掛牌出讓,約定了地塊位置、掛牌出讓時間。表明《出讓合同》中掛牌出讓的土地是榮寶公司事先選定,出讓金額、出讓時間亦是雙方在掛牌出讓前雙方協商確認的。因此,《出讓合同》非榮寶公司和天景公司主張系嚴格依照相關法律、法規、規章,按照正當程序而簽訂。涼州自然資源局作為政府行政職能部門未按規定程序、要求確定招標標底,以政府與榮寶公司協商的地塊價格對外發布國有建設用地使用權掛牌出讓公告,天景公司作為榮寶公司的委托人在提前獲知招標標底和拍賣掛牌的底價的情形下進行投標競價,簽訂《出讓合同》,有違公開競價的規定,且損害了國家利益和社會公共利益,合同應屬無效。

  其次,《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》雖屬規章非違法無效的“法”即法律、行政法規,但《全國法院民商事審判工作會議紀要》第三十一條:“違反規章一般情況下不影響合同效力,但該規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的,應當認定合同無效。人民法院在認定規章是否涉及公序良俗時,在考察規范對象基礎上,兼顧監管強度、交易安全保護以及社會影響等方面進行慎重考量,并在裁判文書中進行充分說理。”《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第十條規定:“市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當根據土地估價結果和政府產業政策綜合確定標底或者底價。標底或者底價不得低于國家規定的最低價標準。確定招標標底,拍賣和掛牌的起叫價、起始價、底價,投標、競買保證金,應當實行集體決策。招標標底和拍賣掛牌的底價,在招標拍賣掛牌出讓活動結束之前應當保密。”

  如前所述,涼州區人民政府與榮寶公司在土地招拍掛前,已在《意向協議》中議定案涉地塊的位置、土地價格等,雖然之后履行了土地招拍掛程序并簽訂《出讓合同》,但案涉地塊的招拍掛程序及雙方簽訂《出讓合同》實質上是對《意向協議》約定內容的履行。一審法院引用規章內容涉及市場秩序、交易安全,《出讓合同》的簽訂沒有按照正當的招拍掛程序進行,在招標拍賣掛牌出讓活動結束之前天景公司已經提前獲知招標標底和拍賣掛牌的底價。一審判決確定合同無效并無不當。”

  裁判規則三:國有土地使用權出讓合同能否繼續履行,土地是否符合原定規劃條件,應當作為重要考量因素。

  案例三:最高人民法院在廊坊文鼎古木家具有限公司與錢國林建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事判決書【(2019)最高法民終1506號】中認為,“根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定,國家實行土地用途管制制度。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。土地規劃條件是國有土地使用權出讓合同的重要內容。因此,國有土地使用權出讓合同能否繼續履行,是否符合原定規劃條件,應當作為重要考量因素。本案中,錢國林和文鼎公司一審提交《大廠回族自治縣夏墊鎮總體規劃(2017年-2030年)》中的《總體用地布局規劃圖》,主張案涉土地目前已規劃為商業用地及二類居住用地,另有部分為一般農田及未利用地。而雙方簽訂《協議書》所涉土地的用途為工業用地,在案涉土地規劃已經變更的情況下,《協議書》的履行存在障礙。關于案涉土地的出讓方式。根據已經查明的事實,錢國林在一審質證中陳述稱,這塊土地現在空著,征收過,還有七八戶沒有征收完成。2005年8月2日大廠縣第十一次縣長辦公會會議紀要載明涉及北塢一村8戶釘子戶要列出名單,分組攻堅,深入做好群眾工作,確保項目征地工作順利進行。該內容也印證了案涉土地沒有征收完成的事實。《中華人民共和國物權法》第一百三十七條第二款規定,工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的,應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條也作出了同樣的規定。因此,不經過招標、拍賣等公開競價方式而直接依據協議轉讓國有建設用地使用權,已不為現行法律及部門規章所允許,本案亦不具備強制履行的基礎。綜合來看,無論案涉308畝土地尚屬農用地抑或國有土地,《協議書》關于甲方承諾在30日內發給乙方首期用地《國有土地使用權證書》的約定均屬于債務標的不適于強制履行的情形,一審判決并無不當。錢國林、文鼎公司關于繼續履行案涉《意向書》《協議書》的上訴請求,依據不足,本院不予支持。

  關于一審有關違約責任認定是否恰當的問題。《中華人民共和國合同法》第一百一十三條第一款規定,當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定,給對方造成損失的,損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失,包括合同履行后可以獲得的利益,但不得超過違反合同一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違反合同可能造成的損失。本案中,由于我國經濟社會快速發展所帶來的土地大幅增值,已超出大廠高開區管委會、大廠資源局在2005年3月18日訂立合同時所能夠預見到的情況。違約損失賠償額雖包括合同履行后可以獲得的利益,但亦應受不可預見規則之限制。一審法院綜合考慮合同履行情況、當事人的過錯程度、資本市場資金融通收益率、通貨膨脹等因素,酌定大廠高開區管委會、大廠資源局按照中國人民銀行同期同類貸款利息兩倍進行賠償,符合本案實際情況,并無明顯不當,本院予以維持。”


相關資訊

牛牛影视在线精品